نگاهی به پیامدهای فقدان سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در دهمین سالگرد انحلال آن

نگاهی به پیامدهای فقدان سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در دهمین سالگرد انحلال آن

آن گاه که کشوری مقوله برنامه‌ریزی ملی را می‌پذیرد، مطلوبست که در اولین گام، به ایجاد یک سازوکار برنامه‌ریزی مرکزی، در قالب یک نهاد متولی برنامه‌ریزی، اقدام نماید. این نهاد متولی برنامه‌ریزی مرکزی، معمولاً دو ویژگی پایه‌ای دارد. نخست اینکه می‌تواند بر تصمیم‌های سیاسی، تاثیر نیرومندی داشته باشد و دوم اینکه، نماینده و متبلور کننده دانش کارشناسی در فراگرد خط‌مشی‌گذاری و راهبری کشور است. مطالعه تجارب کشورهای موفق و توسعه‌یافته نیز نمایانگر نقش حائز اهمیت نهاد متولی برنامه‌ریزی و بودجه‌بندی در این کشورها بوده و این نوع نهادها را در شمار یکی از اصلی‌ترین ارکان دستیابی به اهداف توسعه در این کشورها می‌نمایاند. برای مثال، نقش نهاد متولی برنامه و بودجه در ژاپن و آلمان پس از جنگ در راستای بازسازی این کشورها بسیار تعیین کننده بوده است و همچنین، ردپای نهاد برنامه و بودجه مقتدر در کشورهایی مانند کره جنوبی، سنگاپور، هند، برزیل و بسیاری از کشورهای دیگر، از اهمیت نقش آن حکایت دارند.

کشور ایران با دارا بودن ۶۹ سال تجربه برنامه‌ریزی (از زمان تاسیس نهاد متولی این امر در سال ۱۳۲۷) در زمره با سابقه‌ترین کشورهای در حال توسعه در حوزه برنامه‌ریزی ملی قرار دارد. با وجود این، ایران هرگز نتوانست مانند کشورهای موفق، به اهداف تدوین شده در حوزه رشد و توسعه اقتصادی خود دست یابد.

گرچه از سال ۱۳۰۳ و با تشکیل کمیسیون امور اقتصادی[۱] در مجلس، تلاش‌هایی در جهت هدایت برنامه‌ریزی شده و هدفمند کشور صورت پذیرفته بود، اما تاسیس و ایجاد سازمان برنامه و بودجه در سال ۱۳۲۷ را می‌توان به منزله آغاز دوران ایجاد درک جمعی از ضرورت وجود نگاهی سازمان یافته[۲]، به هدایت کشور در مسیر توسعه و اهمیت برنامه‌ریزی ملی، تلقی نمود.

از همان ابتدای تاسیس نهاد متولی برنامه‌ریزی ملی در ایران، این نهاد با مخالفان و موافقانی رو به رو بوده است. موافقانی همچون ابوالحسن ابتهاج و حسن مشرف نفیسی که معتقد بودند “درآمدهای نفتی بایستی طوری مصرف شود که در عوض ثروتی که به تدریج زائل می‌شود، ثروت دیگری جانشین آن شود”. آنها اعتقاد داشتند که فرآگرد برنامه‌ریزی بایستی از دستان کسانی که ملاحظات سیاسی و کوتاه مدت دارند، خارج شده و به دست مدیران اجرایی لایق، حرفه‌ای و بی‌غرض سپرده شود. ابوالحسن ابتهاج، معتقد بود که کشوری مانند ایران، با امکانات مالی و نیروی انسانی محدود و احتیاجات نامحدود، باید دارای برنامه باشد. در نقطه مقابل نیز مخالفانی مانند محمود بدر قرار داشتند که به برنامه‌ریزی ملی در ایران اعتقاد نداشته و معتقد بودند که در ایران بایستی روزمرگی کرد.

امروزه نیز عده‌ای با توجه به نمونه‌های فراز و نشیب و حتی افول برنامه‌‌ریزی ملی، برآنند که برنامه‌ریزی ملی در سراسر جهان، آینده‌ای نداشته و ایران هم از این قاعده مستثنا نیست! واضح است که این نتیجه‌گیری نادرست است. نگاهی به ساختار راهبری کشورهای گوناگون جهان، بیانگر آن است که بر خلاف ظاهر امر، برنامه‌ریزی ملی در هیچ یک از کشورهای راهبر در این حوزه، از بین نرفته و فقط تغییر شکل داده است؛ به طوری که عمدتاً از سمت برنامه‌ریزی دستوری به سمت برنامه‌ریزی ارشادی حرکت کرده‌اند.

نکته دیگر آنکه دو ویژگی اساسی در کشور ایران ضرورت برنامه‌ریزی ملی را بیش از پیش حایز اهمیت کرده‌اند. نخست به دلیل وجود درآمدهای عظیم نفتی در انحصار دولت، برنامه‌ریزی ملی جهت هدایت این درآمد به سمت سرمایه‌گذاری جهت تامین منافع بین‌نسلی و جهت جلوگیری از استفاده از این درآمدها برای پرداخت‌های جاری حیاتی است. ثانیاً نگاهی به تاریخچه برنامه‌ریزی ملی، بیانگر این حقیقت است که اصلی‌ترین ضرورت توجه کشورها به برنامه‌‌ریزی ملی و متمرکز، وجود بحران‌ها است. تاملی بر روند بروز انواع بحران‌های اقتصادی، اجتماعی و زیست محیطی در ایران، ضرورت توجه به برنامه‌‌ریزی ملی و متمرکز را بیش از پیش ضروری می‌نمایاند.

مجادله در حریم این دیدگاه‌های متفاوت نسبت به برنامه‌ریزی ملی، موجب شد که در طی ۶۹ سال فعالیت، این سازمان بارها دستخوش تغییرات مدیریتی و ساختاری و حتی انحلال باشد. تاحدی که هرگاه درآمدهای نفتی بالا رفت، دولت‌ها وجود سازمان ناظر بر نحوه هزینه کرد خود را تحمل نمی‌کردند و به روش‌های گوناگون در جهت انحلال و یا تضعیف این نهاد اقدام می‌کردند.

پس از انتخابات ریاست جمهوری در تیر ماه سال ۱۳۸۴ و روی کار آمدن دولت نهم در ۲۹ شهریور ماه همان سال، شعارها و رویکردهای دولتمردان بیانگر عدم هماهنگی و هم راستایی این دولت با مفاهیم برنامه چهارم توسعه و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی بود؛ این تعارضات، سرانجام در ۱۸ تیر ماه سال ۱۳۸۶ پس از حدود ۶۰ سال فعالیت سازمان برنامه، به انحلال آن انجامید تا حدی که نقش آن به طور بسیار مهار شده به معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی و معاونت مدیریت منابع انسانی ریاست جمهوری محول شد.

اهداف بیان شده برای تغییر ساختار توسط دولت نهم، عبارت بودند از: اصلاح نظام اداری، افزایش تحرک و کارآیی و بهره‌وری، بهبود خدمات رسانی به مردم با حفظ کرامت آنان، پیشگیری از فساد ادارای و مبارزه با آن، کوچک‌سازی، روان‌سازی، سرعت و دقت، کارآمدی، جلوگیری از بوروکراسی زاید و روزمرگی، سالم‌سازی و صرفه‌جویی، بهره‌برداری بهتر و مطلوب از علم و اندیشمندان و نخبگان، ارتقای سطح کیفی، نوسازی و متناسب‌سازی، اثربخشی و انعطاف‌پذیری، استفاده از فناوری نوین، بازنگری مهندسی فرآگرد روش‌ها، اصلاح سامانه بودجه‌بندی از روش موجود به روش هدفمند، اصلاح سامانه ناکارآمد و ناهمگون و نامتناسب برنامه‌ریزی، استقرار عدالت و ثبات اجتماعی، کاهش نابرابری‌ها و ایجاد فرصت‌های برابر و توسعه عدالت محور با هویت اسلامی و انقلابی.

از همان ابتدا، این اقدام رئیس جمهور با اعتراضات فراوانی رو به رو گردید و عمده مخالفان انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به منزله نماد نظام خرد، عقلانیت و تدبیر کشور، اقدام رئیس جمهور را فاقد پشتوانه کارشناسی ‌دانستند. در نقطه مقابل، برخی از سرسخت‌ترین حامیان طرح در توجیه آن فقط اینگونه بیان کردند که رئیس جمهور از اختیارات قانونی خود استفاده کرده است.

امروز با گذشت ۱۰ سال از عملیاتی شدن خط‌مشی تغییر ساختار سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، ارزیابی این خط‌مشی در منزله یک فرآگرد یادگیری در چرخه خط‌مشی و عبرت از گذشته، با هدف تایید موفقیت‌ها و پرهیز از شکست‌ها بسیار حایز اهمیت است. اکنون با نگاهی به نتایج و دستاوردهای این اقدام، می‌توان نتیجه این اقدام دولت‌های نهم و دهم را بررسی نموده، پیامدهایی را که در مسیرش به وجود آمده‌اند، رصد کرد. به عبارتی دیگر، به گفته هایک (۱۹۴۴)، اگرچه تاریخ هرگز کاملاً خود را تکرار نمی‌کند و دقیقاً به این دلیل که هیچ پیشرفتی اجتناب‌ناپذیر نیست، می‌توانیم تاحدی، اجتناب نمودن از تکرار همان فرآگرد را از گذشته یاد بگیریم.

سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، کارگزار رئیس جمهور برای اجرای وظایفی شامل برنامه‌ریزی، بودجه‌بندی، نظارت و هماهنگی امور اداری و استخدامی، ساماندهی امور فنی و ساماندهی اجراء و استخراج آمار و اطلاعات در کشور بود و تضعیف این نهاد، چه در قالب تغییر ساختار و چه در قالب انحلال، اثرات مخربی بر روی شاخص‌های حکمرانی در کشور داشته است.

نگاهی به دستاوردها و اتفاقات رخ داده در کشور پس از تغییر ساختار سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، بیانگر تضعیف شاخص اثربخشی دولتی، به مثابه یکی از نماگرهای حکمرانی خوب است. از اصلی‌ترین مولفه‌های این شاخص، می‌توان به کیفیت خدمات عمومی و استقلال خدمات عمومی از فشارهای سیاسی، کیفیت تدوین و اجرای خط‌مشی‌ها و میزان تعهد دولت به اجرای این خط‌مشی‌ها، اشاره نمود. با انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و تشکیل دو معاونت در ریاست جمهوری، نخستین اتفاقی که شاهد آن بودیم، خروج بخشی از کارشناسان خبره و قدیمی از این سازمان بود که با سال‌ها تجربه تخصصی در حوزه برنامه‌ریزی توسعه‌، انبوهی تجربه را در ارتباط با حوزه‌های گوناگون اداره کشور همراه داشتند. این تغییر ساختار و خروج این افراد از سازمان، در وهله نخست به منزله نوعی تضعیف دانش برنامه‌ریزی توسعه و نگاه راهبردی در هدایت کشور، قلمداد می‌شود که آثار آن را بایستی افزایش فردمحوری و تامین اعتبار طرح‌هایی که عمدتاً جنبه سیاسی داشتند، تلقی نمود. این موضوع منجر به قربانی شدن بسیاری از فرصت‌های آینده و آیندگان و عدم استفاده از درآمدهای سرشار نفتی این دوره در راستای رشد و توسعه کشور گردید. افزایش تعهدات صندوق‌های بازنشستگی عمومی کشور بدون توجه به مفاهیم بیمه‌ای و اقتصادی آشکاری که منجر به خروج این صندوق‌ها از تعادل و افزایش چشمگیر بدهی دولت به آنها گردید، یک نمونه از موارد قربانی کردن آینده و آیندگان در نتیجه انحلال سامانه تدبیر و برنامه‌ریزی کشور بود. سایر مواردی که به دلیل تضعیف این سامانه خرد، عقلانیت و کارشناسی بایستی به آنها اشاره شود عبارتند از: کاهش کیفیت و دقت در سامانه بودجه‌بندی، به نحوی که از همان ابتدا، علاوه بر تاخیرهای دولت‌های نهم و دهم در ارایه لایحه بودجه به مجلس شورای اسلامی، شاهد افزایش ارایه متمم‌ها و اصلاحیه‌های بودجه‌ای بودیم. گران کردن هزینه اداره کشور، انجام ادغام‌های ساختاری بدون پشتوانه کارشناسی و علمی ادغام، تصویب و عملیاتی نمودن بسیاری از طرح‌ها بدون انجام مطالعات امکان‌سنجی کافی (نظیر طرح مسکن مهر در برخی از مناطق بدون توجه به تاسیسات و خدمات زیربنایی و سرانه‌های شهری) که بخش مهمی از منابع مالی دولت و منابع مالی بانک مسکن را به خود اختصاص داده، و نهایتاً ایجاد اختلال در مدیریت پروژه‌های عمرانی، از مرحله تعریف تا اجرای پروژه.

با توجه به این موارد، با وجود اینکه دولت‌های نهم و دهم بیشترین میزان درآمدهای نفتی را نسبت به دولت‌های پیشین خود دارا بودند و قیمت نفت در دوره فعالیت آنان به بالاترین میزان در تاریخ فروش نفت رسید، ولی متاسفانه در پایان سال‌های فعالیت دولت دهم، به دلیل کاهش اثربخشی دولتی، شاهد افزایش نقدینگی، افزایش تورم، رشد منفی اقتصادی و ضعف دستگاه‌های اجرایی کشور در تحقق برنامه‌های پیش‌بینی شده بودیم.

کنترل فساد، دیگر شاخص مرتبط با حکمرانی خوب بود که با انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، به مثابه نهاد متولی نظارت، تضعیف گردید. نظارت مستمر بر اجرای برنامه‌های توسعه و پیشرفت سالانه آن‌ها، نظارت و ارزیابی کارایی و عملکرد دستگاه‌های اجرایی کشور و نظارت و ارزیابی طرح‌های عمرانی، از جمله وظایف سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی بوده که پس از تغییر ساختار این سازمان، با چالش‌های عمده‌ای رو به رو گردید. به گونه‌ایکه در این دوران شاهد تنزیل رتبه و تضعیف جایگاه ایران در مبارزه با فساد اداری بودیم (ر.ک. گزارش سازمان شفافیت جهانی). بروز تخلفات بودجه‌ای نیز بخشی دیگر از مواردی بود که گزارش شده‌اند.

نکته دیگر آنکه بر مبنای شرح وظایف سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، این سازمان متولی ساماندهی، اجرا، استخراج و نظارت بر سرشماری‌های عمومی، تخصصی، آمارگیری‌های نمونه‌ای و همچنین تهیه گزارشهای مرتبط با بودجه‌بندی‌های سرمایه‌ای و نحوه پیشرفت برنامه‌های تدوین شده است. دسترسی به آمار و اطلاعات مناسب یکی از شاخص‌های توسعه یافتگی محسوب می‌گردد در حالی که با تغییر ساختار سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، سیستم اطلاع‌رسانی کشور در هاله‌ای از ابهام فرو رفت؛ به طوری که با انحلال سازمان و عدم تهیه و انتشار گزارش‌های عملکردی، مراتب شفافیت به منزله یکی از نماگرهای “شاخص صدا و پاسخگویی” کاهش یافت. بدیهی است که کاهش شفافیت، خود از عواملی بوده که کنترل فساد در کشور را با چالش رو به رو نمود.

در نهایت می‌توان به تضعیف شاخص حاکمیت قانون، به منزله یکی دیگر از پیامدهای ناشی از انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی اشاره نمود. از اصلی‌ترین مولفه‌های این شاخص، تبعیت سامانه اداری از قوانین و اسناد فرادستی در کشور است؛ این در حالی است که بر مبنای گزارش‌های تحلیلی منتشر شده، این موارد به طور جدی نقض شدند! در همین امتداد، می‌توان به استخدام‌های بی‌رویه و مغایر با قانون امور اداری و استخدامی اشاره نمود که منجر به تحمیل هزینه‌های فراوان به سامانه اداری کشور و افزایش هزینه‌های جاری دولت گردید و موجب تضعیف نقش توسعه‌ای دولت شد.

آنچه ذکر شد، خلاصه‌ای از نقش‌های مثبت و اهمیتی است که سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی می‌توانست به منزله نهاد متولی برنامه‌ریزی توسعه، در دوران افزایش چشمگیر درآمدهای نفتی، برای راهبری و هدایت اقتصاد کشور و ظرفیت‌های حکمرانی، بر عهده گیرد؛ نقش‌هایی که به دلیل تغییر ساختار و تضعیف این سازمان فروگذارده شدند. به هر حال امروز توصیه می‌شود که دولت دوازدهم در ادامه مسیر فعالیت خود به ضرورت تقویت نقش و جایگاه این سازمان در راهبری اقتصاد و ظرفیت اداری کشور توجه نماید. اگرچه انحلال این سازمان آثار منفی قابل توجهی بر هدایت کشور داشته است، امروزه می‌توان آن را به مثابه عبرتی شگفتی‌ساز در نظر گرفت.

باید توجه داشت که این سازمان، در دوران حضور خود نیزهیچگاه نتوانست به صورتی شایسته، اهداف خود را محقق سازد. دخالت‌های سیاسی در این سازمان، عدم طراحی بهینه و تعریف وظایف و نقش آن، از اصلی‌ترین عوامل این عدم اثربخشی و نابهینگی بودند. امروزه ضروری است که راهبران و تصمیم‌گیران کشور، نسبت به بازسازی و بازآفرینی و ظرفیت‌سازی برای این نهاد و اصلاح جایگاه آن، همت گماشته، تلاش کنند تا سامانه خرد و تدبیر کشور، بتواند از طریق بهسازی فرآگردهای تصمیم‌سازی، نقش حایز اهمیت خود را ایفاء نماید.

همچنین باید اندیشید تا این نهاد از چنان اعتباری برخوردار شود تا در منزلتی فرادستگاهی، بتواند از معرض تصمیم‌های ناپخته و عجولانه مصون بماند. تصمیم سریع به حذف یک رکن نظارتی را می‌توان از جنبه‌های گوناگون نقد کرد؛ برای مثال می‌توان به آثار آن نگریست و به تاثیر آن بر سرنوشت کشور تامل کرد. ضمن اینکه می‌توان امکان اخذ چنین تصمیمی را مد نظر قرار داد و به احتمال تکرار آن تامل نمود. واقعیت این است که هیچ تضمینی وجود ندارد که دوباره چنین تصمیمی گرفته نشود و دوباره سرنوشت جامعه به آزمون و خطا واگذار نشود. اگر بخواهیم که این ماجرا تکرار نشود، باید نقش سازمان در میان ظرفیت خردورزی دستگاه‌ها و “ظرفیت تدبیر میان دستگاهی” نهادینه شود؛ به طوری که یک قوه نتواند در هیچ وضعیتی، ضرورت وجود حسن تدبیر حاصل از فعالیت کارشناسی آن را نادیده بگیرد.

[۱] – کمیسیون اقتصادیات

[۲] – Systematic

نویسندگان:

دکتر علی‌اصغر پورعزت-استاد گروه مدیریت دولتی دانشگاه تهران، رئیس انجمن مدیریت دولتی ایران

شهریار محمودزاده

کارشناسی ارشد مدیریت دولتی دانشگاه تهران – عضو انجمن مدیریت دولتی ایران

مطالب مرتبط

نظر بدهید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *